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本文摘要:摘 要:推动农村公共服务高质量生长,是优先生长农业农村、全面推进乡村振兴的题中应有之义和有效手段之一。作为一个结构性命题,农村公共服务高质量生长蕴含着从“局部聚焦”到“全景眷注”、从“单层供应”到“多层多类”、从“一元主导”到“多元互助”的趋向,并最终指向构建新型工农城乡关系、实现质与量的阶段性适配、推动供与需的高效能平衡等三大目的。

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摘 要:推动农村公共服务高质量生长,是优先生长农业农村、全面推进乡村振兴的题中应有之义和有效手段之一。作为一个结构性命题,农村公共服务高质量生长蕴含着从“局部聚焦”到“全景眷注”、从“单层供应”到“多层多类”、从“一元主导”到“多元互助”的趋向,并最终指向构建新型工农城乡关系、实现质与量的阶段性适配、推动供与需的高效能平衡等三大目的。农村公共服务高质量生长旨在坚持以人民为中心的生长理念,在中等收入向高收入生长阶段转进、社会主要矛盾和历史方位发生变化、缩小工农城乡差距以使革新结果更好惠及农村农民的现实配景下,遵循农村公共服务生长客观纪律,推动实现农业农村现代化和全体人民配合富足的优美愿景。

文章指出,农村公共服务高质量生长是供应、需求与制度的协同演进升级的历程,当前要以供应侧结构性革新为主线,完善农村公共服务分层分类协同供应体系,健全农村公共服务多元主体资金投入机制,优化农村公共服务需求识别机制,创新农村公共服务信息技术赋能机制,强化农村公共服务“六位一体”质量保障机制。一、问题的提出与分析框架推动农村公共服务高质量生长,是优先生长农业农村、全面推进乡村振兴的题中应有之义和有效手段之一,对于推进人的全面生长和全体人民配合富足的社会主义现代化建设远景目的而言,具有重大而深远的意义。“农村公共服务高质量生长”首先是一个关乎“生长”的“现代性”命题。生长的现代性在时间维度上代表“新旧友替的结果”,即与前历史保持一段距离,最终出现为“面向未来寻求自我确证的规范性基础和一种传承与生长的现代精神”[2]。

有学者指出,高质量生长是“通向现代化强国的必由之路”[3];公共服务高质量生长有助于翻越“旧的制度高墙”,跨越技术创新、收入分配、城镇化和国家治理“四大中等收入陷阱”[4,5]。另有学者指出,高质量生长包罗着增长的稳定性、生长的平衡性、情况的协调性和社会的公正性等意旨[6];公共服务高质量生长应当以公共价值为统摄[7,8],使其“能够更大水平地转化为人民生活质量的普遍提高”[9]。生长的现代性在空间维度上,它是“与社会生活和历史形式的联系中出现出来的精密关系”[2],所以高质量生长是有一定空间界线和结构特征的现代性生长。

作为一个“现代性”命题,无论在时间维度还是空间维度上,农村公共服务高质量生长研究与实践都体现出显着的不足。从当前来看,我国农业农村现代化的关键是从城乡支解转向城乡融合、从工农分治转向工农互促,重构新型工农城乡关系[10],应该进一步将“农村公共服务高质量生长”这一主题嵌入“乡村振兴战略”中展开深入研究。“高质量生长要把改善供应侧结构作为主攻偏向。

”[11]从这一视角出发,学者们提出以国家基本公共服务制度体系助推经济高质量生长[12]、以高效能治理为新基准实现公共服务高质量生长[13]等看法,论证了混淆组织模式和技术赋能在公共服务高质量生长中的重要作用[8]。也有学者指出,农村公共服务供应侧结构性革新的战略任务是增加有效供应、淘汰无效和低端供应、提高供应效率、整合农民需求意愿[14];提升农村公共服务精准性实效性重在“整全赋能”[15]。

从结构视域来看,在乡村振兴战略实施历程中,我们仍然面临着一系列理论与实践问题亟待破解:其一,作甚生长的“高质量”,公共服务高质量生长这一命题中蕴含哪些辩证关系;其二,如何在农村公共服务供应侧结构性革新蓝图中嵌入“质与量适配”新动能;其三,围绕高质量生长“时代”主题和农村场域“空间”特征,如何实现农村公共服务时空互构的现代性适配目的。在对《建议》梳理和文献回首的基础上,本文实验构建一个集时空结构性与功效结构性于一体的农村公共服务高质量生长分析框架(见图1)。其一,驻足结构视域解读“作甚”农村公共服务高质量生长。分析框架中的“结构性”在本质上是一种“关系性”,在本议题中主要涉及“城与乡”“质与量”“供与需”的功效结构性关系。

而一切有关“生长”问题的讨论,都离不开时空结构性关系,需要嵌入时间和空间两个维度。这就使农村公共服务高质量生长一定出现出一幅时空互构的结构性图景。

其二,分析框架中的内在逻辑是对农村公共服务“为何”高质量生长的解读,涉及人民中心理念、现实配景、客观纪律和生长目的等问题。其三,基于上述结构视域与内在逻辑分析,本文进一步联合党的十九届五中全会精神,透过“一体四机”即协同供应体系、资金投入机制、需求识别机制、技术赋能机制、质量保障机制,对“十四五”时期我国农村公共服务“如何”实现高质量生长展开探讨。

图1 本研究的分析框架 二、农村公共服务高质量生长的结构视域对“作甚农村公共服务高质量生长”的认识,有差别的定点和视域。如果将重点放到“公共服务”的现代性内在,它在供应效果上具有公益性、保障性、可及性、可靠性、公正性和共享性等特征;在供应历程中具有透明性、廉洁性、到场性、回应性、保证性、责任性和法治性等特征[7][16]。

如果将重点放到“高质量公共服务”上,通常接纳绩效治理范式,综合考量在投入与产出中形成的“效率”、在成本与效果中形成的“效益”、在满足服务使用者实际需求中形成的“效用”等因素。如果将重点放到“高质量生长”上,则需对差别阶段的生长理念、目的、模式、手段和路径等举行梳理,从中发现从低质量到高质量生长的演进趋势和纪律。与上述理路差别,本文试图接纳时空互构的“结构性”视角来解读农村公共服务高质量生长。(一)城与乡的全景式眷注“全景式眷注”的底色是推动形成新型工农城乡关系。

应当坚持把解决好“三农”问题作为全党事情的重中之重,走中国特色社会主义乡村振兴门路,优先生长农业农村,加速农业农村现代化。打破城乡二元结构,建设健全城乡融合生长政策体系和体制机制,让城乡住民公正享有统一的“国民待遇”。“全景式眷注”的关键是公共服务城乡一体、制度并轨。应当以缩小城乡生长差距和住民生活水平差距为目的,推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村笼罩,健全全民笼罩、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。

统筹推进多条理公共服务体系建设,确保基本公共服务能力全笼罩、质量全达标、尺度全落实、保障应担尽担,非基本公共服务付费可享有、价钱可蒙受、质量有保障、宁静有羁系。“全景式眷注”的基础是坚持以农民为主体的共享生长。应坚持以人民为中心,以人的全面生长为基础,从关注差别时期农村农民的基本公共服务项目,转向对农村农民“全视域”公共服务的多条理、多支柱整体性眷注,在城乡融合、工农互促基础上,完善以权利公正、时机公正、规则公正为主要内容的社会公正保障体系,使农民到场到公共服务和乡村治理中,在共享中提升农民获得感、幸福感和宁静感。

(二)质与量的阶段性适配质量一词由“质”和“量”配合组成,二者的辩证关系和矛盾运动组成了事物生长的源泉和动力。“量”是对事物的数量划定性;而“质”是事物的“内在划定性”,决议了这种事物成为它自己,并从基础上区别于他物。在“结构—功效”主义的视角下,“质”就是与事物具有直接同一性“结构”,从基础上决议了事物的功效。

事物的结构主要体现在组分、空间排列及联合方式等方面。结构决议着事物的存在,差别的结构组成差别的事物。

公共服务的“质”是公共服务的内在划定性,主要是指公共服务的组成内容、条理结构、种别结构、主体结构、组合关系,以及由这些结构性特征所决议的公共服务的功效。而公共服务的“量”主要是指公共服务的投入规模、产出规模、增长速度、笼罩规模以及资源设置的经济性、效率等可用数量来表现的公共服务的划定性。公共服务的质与量之间存在一种“互变”关系,且这种“互变”关系是在生长的时间维度下发生的———量变是质变的须要准备,质变是量变的一定效果;质变和量变相互依存、渗透、领悟,在总的量变历程中有阶段性和局部性的部门质变,在质变历程中也有旧质在量上的收缩和新质在量上的扩张;质变为新的量变开发门路,如此往复不已,推动公共服务朝着高质量的偏向生长。

这一质量互变纪律展现出公共服务高质量生长一定是“渐进性”与“飞跃性”的统一。农村公共服务质与量的阶段性适配,就是由上述质量互变纪律所决议的。它将质量的功效结构性和时间结构性相联合,彰示出两重寄义:1. 农村公共服务“质与量的整体性适配”。无论农村公共服务的供应内容、条理结构、种别结构、主体结构等“质”的划定性,还是供应投入规模、增长速度、笼罩规模、成本和效率等“量”的划定性,都应该与特定经济社会生长阶段的特征及其战略目的相适配。

当前,我国农村公共服务短板和弱项比力突出,总体供应量不足,城乡公共服务供应水平的结构性矛盾凸显,这与“十四五”时期经济社会全面实现高质量生长的目的不相切合。因此,总体上应该从“增量”和“提质”两个方面推进高质量生长,前者依托于优先对农村基础设施和公共服务加大投入,后者依托于农村公共服务供应侧结构性革新。

其中,增加供应是提高质量的前提和基础,没有量的保证,就谈不上农村公共服务整体上的提质增效。所以,要尊重客观现实,推动农村公共服务沿着“增加供应量—存量的提质增效—继续扩面增量—增量的提质增效”螺旋上升。

当前,政府完全有能力进一步加大对农村基本公共服务的投入力度,“十四五”时期应该进一步落实农业农村优先生长,切实发挥好公共财政支撑作用,确保基本公共服务城乡全笼罩、质量全达标、尺度全落实、财政应担尽担。2. 农村公共服务“质与量的协同性适配”。公共服务体系是由差别条理、差别类型组成的,通常应以“量变”的渐进性积累为主;当其中某一条理、某一类型公共服务的量变到达一定水平时,则要适时推进这一局部发生飞跃性质变。

如何掌握好量变与质变、渐进与飞跃之间的“度”,取决于对生长阶段、财力基础以及差别条理和类型公共服务现实状况、社会需要水平等因素的综合科学研判。以政府提供的基本公共服务均等化为例,在差别生长阶段,其目的重点及体现形式均有所差别。

“十二五”和“十三五”时期是基本公共服务均等化的低级阶段,生长目的偏重于相对较小区域内,政府卖力的基本公共服务容量并不大,涉及的人群规模还比力窄。例如,“十三五”时期主要涉及包罗公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等8个领域的81个项目。“十四五”时期将进入基本公共服务均等化的中级阶段,其生长目的越发偏重于城乡公共服务均等化,即不仅在一定区域内,而且在区域之间、城乡之间的基本公共服务水平靠近;同时,政府卖力的基本公共服务容量将逐渐增多。例如,高中阶段教育的公益普惠化、免费化在省级、市级、县级均已有试点[17],运行状况良好,经济社会效益显着,这就为“十四五”时期在国家层面上基本公共教育的扩容奠基了基础。

再如,以往政府兜底保障的农村暮年人主要是“五保”老人,基本上实现了应保尽保,但由于暮年人口众多且增加较快,我国还不具备全面普惠养老的现实可能性,只能渐进式地扩大兜底保障规模、提高保障尺度。面临“十四五”时期失能老人快速增加这其中度老龄化社会的显著特征,经济难题的重度失能暮年人有望被纳入全国性政策兜底保障工具[18]。

到2035年基本实现社会主义现代化前后,基本公共服务均等化将进入高级阶段,其生长目的应当是全民基本公共服务均等化,即区域之间、城乡之间、住民小我私家之间的基本公共服务形成均等状态;财政兜底保障规模和尺度将进一步提升。总之,基本公共服务扩容和均等化既不能扎脚不前,也不能操之过急,必须正确处置惩罚当前、中期和久远之间的关系,正如《建议》叙述“健全基本公共服务体系”时强调的那样,要做到“努力而为、量力而为”[1]。需要注意的是,“十四五”时期我国还处在向基本实现社会主义现代化目的前进的征程中,社会主义低级阶段的基本国情并没有变,基本公共服务整体上尚未进入高级阶段,因此仍然应偏重“雪中送炭”而不是“锦上添花”。也就是说,在尊重和保障全体公民基本生存、生活和生长权利的前提下,越发关注弱势群体和底层群体。

(三)供与需的高效能平衡从供需关系的角度看,农村公共服务高质量生长是供需双方在供应侧结构性革新的主线串联下,在制度创新和技术赋能的配合催化下,两侧结构协同升级、供应效能不停提升的历程。高质量生长主题中的供需平衡,是从“低效能”换挡到“高效能”的可连续的平衡。

1. 农村公共服务供应与需求的协同演化性。这是由新时代农村社会主要矛盾的变化所决议的。农村住民日益增长的优美生活需要包罗着对多条理多样化的公共服务的需要,这就倒逼供应侧通过创新公共服务提供方式,使制度结构更具包容性和韧性,政府、市场、社会协同联动、功效互补,实现农村公共服务供应与多条理多样化需求的总体平衡。

2. 农村公共服务供应与需求的双向互动性。当前,农村社会分化分层现象越发显着,这在客观上对公共服务确立“弹性目的”和“精准靶向”并以此提高服务“效用”提出了更高的要求。公共服务的实际效用在基础上是由服务工具来评判的,因此,要实现弹性目的和精准靶向,关键是破解供需两侧信息差池称、重构双向互动关系,而新的技术赋能手段为此提供了条件。

3. 农村公共服务效率与公正的双重约束性。农村公共服务高质量生长绝不是“寅吃卯粮”式的生长,它不仅要越发注重效用性和公正性,以确保供应侧“做正确的事”,还要思量资源设置的约束条件,以确保供应侧“把正确的事做得更好、效能更高”。因此,要把供应侧投入的经济性、投入与产出之间的效率、供应成本与实际效用之间的成本效益关系,配合纳入农村公共服务高质量生长的视野。综上所述,农村公共服务在高质量生长中能否实现供与需的高效能平衡,一是要看供应侧能否在公共价值的统摄下,确保公共服务具有“弹性目的”和“精准靶向”,以及需求侧在多大水平上感受到公共服务的“效用”,即服务工具的获得感和满足度;二是要看供应侧能否实现从“单层供应”到“多层多类”、从“一元主导”到“多元互助”的结构再造,以及能否通过结构再造和技术赋能,激活供应侧的资源投入能力、服务产出能力和需求回应能力;三是要看农村公共服务在供应历程中能否提高资源设置效率和成本效益,以实现高质量可连续的生长目的。

三、农村公共服务高质量生长的内在逻辑农村公共服务高质量生长旨在坚持“以人民为中心”的生长理念,在我国从中等收入国家向高收入国家转进、社会主要矛盾和历史方位发生变化、缩小工农城乡差距以使革新结果更好惠及农村农民的现实配景下,遵循农村公共服务生长客观纪律,推动实现农业农村现代化和全体人民配合富足的优美愿景。这一内在逻辑由生长理念、生长配景、生长纪律、生长愿景配合组成,为我国农村公共服务高质量生长提供了内生动力和现实要求。(一)农村公共服务高质量生长的人民中心理念从本质上看,高质量生长是在新生长理念指导下的“以人民为中心”的生长。

“高质量生长就是能够很好满足人民日益增长的优美生活需要的生长,是体现新生长理念的生长,是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为基础目的的生长”[19]。“以人民为中心”要求将增进民生福祉作为公共服务高质量生长的基础目的,通过补齐民生短板和促进公正正义,来不停实现人民群众配合富足的生长目的,并把“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”看成保障和改善民生的基本要求。在“以人民为中心”的新生长理念指导下,党的十八大以来,我国农村公共服务取得了突飞猛进的生长。

综合国家统计局和中宣部、农业农村部、民政部、国家卫生康健委员会公布的数据[20]:在公共投资方面,2018年国家财政对农林水投入21,085.59亿元,较2007年增加5.2倍。在公共服务设施方面,2018年年底全国共有农家信屋58.7万个;在54.2万个行政村共设62.2万个村卫生室,村卫生室人员达144.1万人;农村饮用水宁静、农村改厕事情取得一定成效;全国行政村通光纤、通4G比例均凌驾98%,12316农业综合信息服务基本笼罩所有省份。

在教育方面,农村全面普及九年义务教育,教育经费投入不停增长。在社会保障方面,已经建成世界上规模最大的社会保障体系,基本医疗保险笼罩凌驾13亿人,基本养老保险笼罩近10亿人[21];农村最低生活保障尺度和笼罩规模逐步提高,2018年年底农村低保月平均尺度到达402.8元/人,较2007年增长4.8倍。从基础上看,这些事情成效正是在“以人民为中心”的新生长理念指导下取得的丰硕效果。

革新开放以来,在农村公共服务生长历程中,也有过因为没有牢牢掌握“以人民为中心”理念而泛起的中心偏向问题。例如,21世纪初,以“优化设置教育资源,提高教育质量”为导向的农村中小学撤点并校一哄而上,却导致投止学生远离家乡去求学,不仅增大了农村家庭经济肩负,而且办学条件艰辛,人满为患,学生获得的依旧是低质量的教育。

在2006年开启的新农村建设中,不少地方热衷于把太多资源用在打造不行以复制的个体“样本村”,而类似的“高品质范例”显然不能让更多的农民受益,与全面协调可连续生长理念也不符。2017年,为治理大气污染、践行“绿色”生长观,中央多部委和有关地方政府“一刀切”地要求华北“禁煤区”在2017年10月底前对小燃煤锅炉“清零”,并确保300万户住民“煤改电”或“煤改气”。由于没有思量配套基础设施建设,工期过于紧张,“禁煤区”农户被克制烧煤后,却盼不到天然气到来,无暖可供,平白受冻[22]。

因此,进入“十四五”时期,我国农村公共服务高质量生长更要将“以人民为中心”作为基础遵循,在提高农民生活品质、增进农民福祉中促进社会公正正义,推进人的全面生长和全体人民配合富足。(二)农村公共服务高质量生长的现实配景1. 中等收入向高收入生长阶段转进。我国1978年GDP总量为3,679亿元,2019年跃升到990,865亿元、稳居全球第二,人均GDP首破1万美元[23],迈入中等收入国家行列。

国家财政收入快速增长,为加大公共投入、改善人民生活提供了资金保障。据国家统计局数据[23],我国农村住民纯收入较革新开放之初增加了100多倍,同期,全国农村住民人均消费支出从116元增至13,328元,恩格尔系数从57.5%降至30%。根据团结国相关评价尺度[20][24],我国农村住民生活水平已实现从“温饱”到“小康”、从“小康”到“相对富足”的两次历史性跨越。

“十四五”时期是为2035年基本实现社会主义现代化打下坚实基础的关键五年。这个坚实基础首先是要乐成跨越“中等收入陷阱”。一些国家在现代化历程中陷入“中等收入陷阱”的教训讲明,建设在经济总体高速增长基础上的“从有效性中积累正当性”[25]的生长模式面临严峻挑战。要乐成跨越“中等收入陷阱”,必须全方位实现高质量生长,在收入分配、民生建设、公共服务上有突破性希望。

2. 社会主要矛盾和历史方位发生变化。党的十九大陈诉作出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的优美生活需要和不平衡不充实的生长之间的矛盾”的重大论断,其中最大的不平衡是城乡生长不平衡,最大的不充实是农村生长不充实。

党的十九届五中全会进一步强调“优先生长农业农村,全面推进乡村振兴”[1],着力通过推动农村公共服务高质量生长,满足农民日益增长的优美生活需要,正是适应我国社会主要矛盾转变的历史一定。“十四五”时期,为适应逆全球化和后疫情时代的新特征,中央强调我国经济生长“以海内大循环为主体”的内生动力和宁静维度。农村是海内大循环的关键一环,农村基础设施建设和教育、医疗、养老、就业等公共服务高质量生长,有助于提高农村住民生活品质、引发消费动能,有助于激活农村生长种种要素资源,买通海内大循环中的断点和堵点,有助于稳住“三农”基本盘,发挥“三农”压舱石作用。农村公共服务高质量生长也是统筹“两个大局”、引发海内大循环内生动力的现实所需。

3. 缩小工农城乡差距成为一定所趋。国家统计局数据显示,从城乡住民收入差距上看,1978年,我国城乡住民人均可支配收入比值为2.57;2019年,城乡住民人均可支配收入划分为42,359元、16,021元,比值升至2.64[23]。

城乡住民收入虽然都有大幅增长,但城乡住民收入差距仍然保持革新之初的“原点”状况。凭据2019年全国住户收入五等份分组观察数据,可估算出农村月人均收入1,000元以下的人口至少在3.5亿人以上[27],甚至可能到达4.54亿人[28]。

城乡住民消费支出水平存在较大落差,会直接影响农民获得感、幸福感和公正感的提升。人的生活品质崎岖不能仅用数字权衡,在数字的背后往往隐匿着个体的主观评价和切身的现实境遇。因此,一是要关注城乡住民横向对比下的消费差距和公正感的“落差”。通过对城乡消费支出的横向对比可知,2019年,我国城镇住民的人均消费支出为28,063元,是农村住民的2.11倍[28]。

二是要关注农村基本公共服务短板约束下恩格尔系数的“失灵”。一般认为,恩格尔系数与一个国家或地域的富足水平是反比关系,然而,在我国基本公共服务供应不足且均等化水平较低的现实下,城乡住民在教育、医疗等非食品支出上的消费严重虚高,这在农村地域尤为突出。

在许多时候,留守农民和进城务工农民工的“吃”是被“挤”掉的。这种顶着生存和生活压力的非食品支出,纵然降低了恩格尔系数,但又能有多高的生活品质可言?三是要关注农村社会分化分层下的整体生活品质数据的“失真”。20世纪90年月中后期以来,我国农村泛起了两类差异极大的地域:一类是人口留出的中西部农村;另一类是人口流入的沿海蓬勃地域农村。

后者已经融入区域性都会带中,其中的农民分化为企业家群体、出租衡宇群体、少数从事农业生产的群体、大量外来农民工群体、村社干部群体等[29]。农村社会内部门化和分层日趋庞大,使差别区域、差别阶级、差别境遇的农村住民在生活品质上的真实面目往往为“均值”数据所“遮蔽”。综上所述,在工农城乡差距较大的配景下,党的十九届五中全会提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调生长、配合繁荣的新型工农城乡关系”[1],而农村公共服务高质量生长正是缩小工农城乡差距、使革新结果更好惠及农村农民的有效手段。

(三)遵循农村公共服务高质量生长客观纪律如前文所述,公共服务高质量生长内含三大目的———城与乡的全景式眷注、质与量的阶段性适配、供与需的高效能平衡,这三大目的要求农村公共服务生长历程中必须遵循城乡协调性、质量适配性、供需平衡性等三大纪律,并最终指向“人的全面生长”这一现代性的基础价值。1. 遵循城乡协调性客观纪律。在革新开放的前三十年,受到城乡二元结构和传统工业化、都会化偏向的生长战略影响,国家对农村公共服务事业的财政支持规模和力度很有限。城乡二元社会结构导致“城乡分治,一国两策”[30]。

城乡人口在国民待遇方面存在14个纷歧样[31],农民在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等诸多领域享有的基本公共服务显着落伍于城镇住民。党的十八大以来,国家不停增强“三农”领域财政支持,但公共服务财政投入的都会偏向性仍然存在。在比力城乡住民基本公共服务和公共投资后发现,如果村是1的话,那么乡是2、镇是3.8、县级市是10.7、都会是16.1[32]。

以城乡教育经费支出为例,只管2017年全国农村普通小学生均公共财政预算教育事业费支出、公用经费支出划分较上年增长5.65%、3.90%,可是与全国平均增速相比,划分低了1.06、0.74个百分点;全国农村普通初中生均公共财政预算教育事业费支出、公用经费支出也划分低于全国平均增速1.36、1.88个百分点[33]。有学者指出,教育是造成我国城乡收入差距的主因,影响水平高达43.92%,其中,偏向都会的教育经费投入政策对总体差距的影响度高达34.69%[34]。农村教育经费投入不足,导致农村家庭肩负加重。破解城乡二元结构非一日之功,制度变迁中的“路径依赖”仍会影响新型工农城乡关系的塑形。

在“十四五”时期以高质量生长为主题的新阶段,必须遵循城乡协调生长客观纪律,着眼于“城与乡的全景式眷注”,推动公共服务城乡一体、制度并轨、协调生长。2. 遵循质量适配性客观纪律。

革新开放以来,一方面,农村公共服务的质与量与特定生长阶段存在总体不适配的问题;另一方面,在特定生长阶段上,国家对某些“重点支持”的农村公共服务项目接纳了局部聚焦、短期放大、运动推进的生长模式,这就类似于一台大功率的“摇头风扇”,政策之风吹到哪个领域,哪个领域公共服务的资金供应在短期内就会大量增加,但风向一旦转移,供应投入的力度就大不如前、甚至难以连续。如2011年中央“一号”文件要求加速水利革新生长,各地连忙进入农村税费革新后最大规模的农田水利建设期。当年中央水利投资1,141亿元,首次突破千亿元大关;地方水利投资2,311亿元,创历史新高[35]。

大规模建设确实缓解了农田水利基础设施单薄状况,但几年之后,水利项目“运动式建设”的毛病袒露出来:一些水利项目因资金短缺而停工,或者有头无尾、质量不达标,低效率重复建设甚至“烂尾工程”随处可见。这种“摇头风扇”式的农村公共服务生长模式,显然不切合质量适配性的客观纪律。因此,在“十四五”时期以高质量生长为主题的新阶段,既要注重农村公共服务提质增量的“整体性适配”,又要注重差别的公共服务条理或项目的“协同性适配”。

从质量适配性上看,推动农村公共服务高质量生长,就是要把“摇头风扇”式的公共服务转变为“智能空调”式的公共服务,要保持连续稳定地运行,通过有效的人机交互、情况感知,实现“温度”自动调治,从而真正提升公共服务的品质和用户的满足度。3. 遵循供需平衡性客观纪律。

革新开放以来,农村公共服务供需关系整体上出现出不平衡或低效能平衡的状态,以农村公共文化服务供应为例,增强农家信屋事情是尊重和满足农民文化权利、着力缩小城乡之间公共文化服务差距的举措。从2007年到2012年,国家投入120多亿元财政资金、60多亿元社会资金,建成60多万个笼罩全国行政村的农家信屋,并提前3年实现目的[36],但在下层调研时发现,由于供需关系出了问题,更准确地说,是供与需之间未能实现高效能平衡,不少书屋闲置,冷冷清清,使用率不高,配书质量乱七八糟,不少书与农民群众口胃不符,大多数农家信屋数字化水平不高,与农民群众文化需求另有相当差距。因此,在“十四五”时期以高质量生长为主题的新阶段,农村公共服务要以农民多条理多样化的“需求”为导向,以农民能够实际获得的公共服务“效用”为基准,确立“弹性目的”和“精准靶向”,要通过供应侧结构性革新和技术赋能手段,提升供应侧的资源投入能力、服务产出能力和需求回应能力,提高资源设置效率和成本效益,使农村公共服务真正实现供与需的高效能平衡。

(四)实现农村公共服务高质量生长目的增强农村公共服务高质量生长的最终目的是推进农业农村现代化和实现全体人民配合富足。1. 推进农业农村现代化。

农业农村现代化是形成新型工农城乡关系的客观要求,是社会主义现代化建设的重大任务,是做好新时代“三农”事情的焦点目的、乡村振兴战略的总目的。农业农村现代化直接关系到社会主义现代化目的的进度和质量成色。没有农业农村现代化,就没有整个国家现代化;没有乡村的振兴,就没有中华民族的再起。

党的十九届五中全会提出“优先生长农业农村,全面推进乡村振兴”[1],就是要坚持把解决好“三农”问题作为重中之重,优先生长农业农村,加速农业农村现代化。“十四五”时期农业农村事情有三件大事:一是推进牢固拓展脱贫攻坚结果同乡村振兴有效衔接,全面实施乡村振兴战略,让亿万人民配合迈向越发优美的生活;二是推进农业现代化;三是推进农村现代化,实施乡村建设行动,推动农村基础设施和公共服务取得显着进步。农业农村现代化的短板在农业,难点在农村。

着眼“十四五”,就要牢靠树立农业农村优先生长的政策导向,把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,推进县乡村公共服务一体化,推动农村公共服务高质量生长。2. 实现全体人民配合富足。

配合富足是中国特色社会主义的基础原则,实现配合富足是中国共产党的重要使命。《建议》把“人的全面生长、全体人民配合富足取得更为显着的实质性希望”[1]作为到2035年基本实现社会主义现代化的一个远景目的,并在“改善人民生活品质”部门中强调“扎实推动配合富足”,提出一系列重要要求和重大肆措,这在党的全会文献中还是第一次。“配合富足”重在“配合”,是涵盖都会与乡村中“一小我私家都不能少”的配合富足,是建设在“每小我私家全面生长”基础上的配合富足。

“富足”是物质文明和精神文明的同步生长,是数量指标和生活品质的同步提高,既要通过人均GDP、人均可支配收入、恩格尔系数等测算国民的整体富足水平,又要通过推动公共服务高质量生长,使高品质的配合富足取得实质性希望。“显着”是可观可感,《建议》已经从收入、就业、教育、社会保障、身体康健、人口老龄化等方面描画了人民生活品质改善的五年门路图。因此,在农村公共服务高质量生长中,农民完全可以通过切身的获得感、幸福感、宁静感与之对照,从而进一步增强对社会主义制度优越性的认同。四、农村公共服务高质量生长的现实进路作为一个结构性命题,农村公共服务高质量生长蕴含着从“局部聚焦”到“全景眷注”、从“单层供应”到“多层多类”、从“一元主导”到“多元互助”的趋向,并最终指向构建新型工农城乡关系、实现质与量的阶段性适配、推动供与需的高效能平衡等三大目的。

为实现上述目的,要以公共服务供应侧结构性革新为主线,推动实现“一体四机”的制度协同创新。(一)完善农村公共服务分层分类协同供应体系当前,农村公共服务高质量生长所面临的问题在供应和需求两侧都有,但矛盾的主要方面在供应侧。必须把改善供应结构作为主攻偏向,实现由低效能供需平衡向高效能供需平衡的跃升。当前,要坚持政府兜底、市场到场、社会协同,在全面推进乡村振兴配景下“稳中求进”,越发突出公正为先、质量为要、供需匹配的取向,适时适当拓宽基本公共服务的供应内容,继续探索优化公私互助供应、政府购置社会组织服务等方式,加大对社会气力到场农村公共服务供应的政策支持力度(见图2)。

1. 协同推进“多层多类”农村公共服务体系建设。可将传统的农村团体经济组织供应作为基础,以政府卖力或主导的基本公共服务供应为第一条理,以政策支持并集市场、社会各方之力的政策性或公益性公共服务供应为第二条理,以市场主导并由市场主体提供的谋划性公共服务为第三条理。要增加公共财政投入,拓宽资金泉源渠道,提高资金使用效率,确保实现第一条理的基本公共服务能力全笼罩、质量全达标、尺度全落实、保障应担尽担,第二、第三条理的非基本公共服务付费可享有、价钱可蒙受、质量有保障、宁静有羁系。在分层的基础上举行分类。

好比,在农村养老服务中,同一收入条理的暮年人因低龄与高龄、康健与失能、空巢与非空巢而有着差别的养老服务需要,如果政策上不加区别,就不行能精准引导。在分层分类的基础上,协同推进差别条理公共服务项目的生长。条理建设虽有先后,但政府基本公共服务的优化需要其他条理的公共服务项目同步跟进或随后跟进,二者之间在一定条件上存在互为条件的关系[37]。因此,在中央深化革新委员会有须要建立专司多条理公共服务体系建设宏观设计之责的机构,统筹计划多条理公共服务体系建设和协同推进多条理公共服务体系生长。

图2 农村公共服务高质量供应示意图 2. 推动基本公共服务制度定型且全面笼罩。作为我国农村公共服务体系的第一条理,农村基本公共服务是由政府卖力或主导的,以保障农村全体住民生存和生长基本需要、促进城乡协调生长和配合繁荣、实现社会公正正义为主要目的,且与经济社会生长阶段水平相适应,以基础性、法定性、均等性、普惠性、可及性等为主要特征的公共服务。

当前,要将遗漏在法定社会保险制度外的未参保人群全部纳入进来,如在医保制度实践中应当实行全民强制参保,这是确保“一个不少”都能参保并实现医保权益的前提条件。确保面向特定群体的基本公共服务能够真正笼罩到该群体全体成员身上。社会救助应当将贫困线下以及由急难救助需求的农村住民悉数纳入并施以援助;面向暮年人、儿童、残疾人的社会福利及相关服务体系能够笼罩到有需要的所有暮年人、儿童、残疾人身上。

3. 基本公共服务水平应与经济社会生长相适应。要根据“努力而为、实事求是”的要求,适时顺应人民福利诉求和社会公正正义要求,增加或调整法定基本公共服务项目。

如凭据人口老龄化建设恒久照顾护士保险制度,将经济难题的重度失能暮年人纳入全国性政策兜底保障工具;推动幼儿教育和高中教育的公益普惠化、免费化。一些项目要随着社会情况的变迁而不停升级,譬如,新冠肺炎疫情之后,在增强临床医疗卫生服务的同时,也要加大对疾病预防方面的投入,增强卫生防疫站、专科防治所的气力,加大感染病病房建设、预防物资的储蓄和预防医学专业人才的造就。

(二)健全农村公共服务多元主体资金投入机制1. 切实强化农村基本公共服务中的政府投资主体责任。要纠正公共财政的都会偏向,树立乡村优先导向,真正做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,并拿出专项转移支付,为经济单薄地域提供公共服务。2. 建设健全农村公共服务领域政府与社会资本互助机制。

坚持政府引导、规范运作、明确权责、互助共赢,勉励市场主体通过公然竞争性方式到场农村公共服务领域PPP项目互助,强化绩效评价和项目羁系。在平等协商基础上订立条约,平衡政府、社会资本、农民、农村团体经济组织、农民互助组织等各方利益,明确各到场主体的责任、权利关系和风险分管机制,推动实现改善公共服务供应、增加人民福祉的共赢局势。应勉励PPP模式运用到推进农村基础设施提档升级、推动乡村绿色生长、繁荣兴盛农村文化、农民就业和职业技术再培训等领域。

聚焦高质量生长,勉励PPP模式努力支持数字乡村建设、农业科技创新、农业农村人才造就、农村创业等领域。(三)优化农村公共服务需求识别机制1. 从需求侧开展服务需求观察。缺乏民众到场被认为是导致公共服务供需结构失衡的原因之一。

民众到场的缺乏使民众需求难以进入决议法式,以致决议反映的是政府偏好,造成供应的服务偏离民众需求。因此,民众准确表达需求并被准确感知是实现精准供应的前提,而这有赖于有效的服务需求观察。要充实尊重农民的话语权,相识其价值偏好、需求优先序次,发挥村民自治机制的民主决议作用,完善各种需求表达机制,如公共服务决议调研、公示、线上平台等。

在此基础上建设需求的识别、分类、整合机制,从而实时、准确地获得需求信息。2. 用大数据识别真实服务需求。凭据阿罗不行能定理(即不行能从小我私家偏好顺序推导出群体偏好顺序),真实的公共需求是不行能准确显示出来的,而大数据有可能颠覆这一定理。

通过对差别区域、差别人群在接受公共服务和举行其他运动中发生的大数据的分析,可以快速识别出较为真实的公共需求,整合较为配合的公共需求,实时予以回应,迅速形成公共决议,而且实时调整修正,从而实现公共服务的按需供应。(四)创新农村公共服务信息技术赋能机制当前,新一代信息技术创新空前活跃,不停催生新技术、新产物、新模式。大数据、物联网、移动互联网、云盘算、人工智能在农村公共服务中的应用,一方面有助于破解公共服务供需两侧信息差池称的难题,增强农村公共服务精准性和实效性;另一方面,又可以增补或部门取代传统的人工化公共服务,提高农村公共服务的质量和效能。

例如,偏远农村地域中小学可以使用共享大数据提高教学水平,下层医疗机构可以使用共享大数据提高诊疗水平。因此,在全面推进乡村振兴的配景下,应当着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应,加速推进数字化公共服务高质量生长。

基本路径包罗:一是加速乡村信息基础设施建设,大幅提升乡村网络设施水平,完善信息终端和服务供应,加速乡村基础设施数字化转型,优化农业科技信息服务。二是建设智慧绿色乡村,提升乡村生态掩护信息化水平,提倡乡村绿色生活方式。三是繁荣生长乡村网络文化,增强农村网络文化阵地建设,增强乡村网络文化引导。

四是推动“互联网+社区”向农村延伸,提高村级综合服务信息化水平,加速推进实施农村“雪亮工程”“互联网+公共执法服务”。依托全国一体化在线政务服务平台,加速推广“最多跑一次”“不晤面审批”等革新模式,破除“数据壁垒”“数据烟囱”,“让数据多跑路,让村民少跑腿”。五是深化信息惠民服务,深入推动乡村教育信息化,鼎力大举生长“互联网+医疗康健”,完善面向孤寡和留守老人、留守儿童、逆境儿童、残障人士等特殊人群的信息服务体系。六是发挥大数据优势,分析农村公共服务供需两侧的运动特征与运行纪律,促进服务供需精准匹配。

七是建设城乡公共服务的融合机制,将都会公共服务资源通过信息化技术延伸到农村社区,推进城乡基本公共服务均等化。(五)强化农村公共服务“六位一体”质量保障机制尺度、计量、认证认可、磨练检测,配合组成了国家的质量基础设施,也是可连续高质量生长的四大支柱。

尺度是质量的“硬约束”“引向标”“试金石”,农村公共产物供应尺度化是推动其质量厘革、效率厘革、动力厘革的有效手段。我国现有的农村公共服务尺度缺乏顶层设计,尺度的“碎片化”问题凸显。如传统“三农”指标体系包罗速度指标体系、总量指标体系、财政指标体系等,反映农业建设的指标偏多,反映农村社会生长、人与自然和谐生长的指标较少;常接纳单一的评价指标,只能反映某一方面数量特征,缺乏整体性与全局观。

ISO质量治理体系迁移到公共服务领域仍存在适配性问题。尺度的配套体系不完善,其评价性功效很难有效告竣。

如传统统计信息存在部门壁垒,形成“信息孤岛”;因统计口径的差别、统计生产流程不规范,造成“信息误导”。农村公共服务高质量生长尺度体系不应该是一个伶仃存在的关闭系统,而应该是连同相关的指标体系、政策体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,配合组成推动我国农村公共服务高质量生长的“六位一体”保障体系。对农村公共服务质量的评判,要将投入、历程、产出、效果相联合,将数量尺度和质量尺度相联合,注重收效慢、周期长但具有战略意义的纯公共产物供应,通过尺度的有效引导和规范,制止“以多取胜”“逆向选择”“供需结构失衡”。

要增加结构协调性的指标、质量效益指标和新动能生长指标,从恒久与短期、宏观与微观、总量与结构、全局与局部、经济生长与社会生长等多维度完善农村公共服务尺度体系。要健全包罗“质量尺度—质量执行—质量激励—质量监视—质量评价—质量革新”的农村公共服务质量治理链条,让尺度从文件中“建起来”转酿成在实践中“转起来”。作者:李燕凌 高猛 湖南农业大学公共治理与法学学院 浙江海洋大学经济与治理学院作者简介: 李燕凌(1964—),男,湖南邵阳人,教授,博士研究生导师,从事公共产物理论、农村公共服务和县乡政府治理等研究;; 高猛(1983—),男,河南南阳人,副教授,博士研究生,从事农村公共服务、政府治理等研究。

;基金: 国家社会科学基金后期资助重点项目“我国农村公共产物供应尺度理论与实践研究”(20FGLA001);泉源:行政论坛. 2021,(01) 第18-27页。


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